Mohamed Abdellahi ABDEL JELIL - L’inimitable Habib OULD MAHFOUD, déjà en 1992, décrivait ainsi notre Nouakchott national « … c’est un devoir national pour tous les Mauritaniens de venir y habiter. …Son problème, à cette ville, c’est que ce n’est pas une ville unique, c’est une série de villages mis bout à bout, liés seulement par ce qui fait détester les villes: la pollution, le stress, le bruit, les odeurs. Nouakchott étant trop jeune pour avoir une âme, chacun y emmène la sienne, y reconduit les habitudes de son village ou de son campement, y reconstitue sa vie … ».

D’une pertinence et prémonition incontestables et d’une véracité inégalée, cette description laisse comprendre, en filigrane, que les déséquilibres entre notre (éternellement) jeune capitale et ce que les médias appellent « nos villes de l’intérieur » a pour principale cause les mouvements migratoires.

Elle sous-entend aussi, et surtout, l’effet dévastateur des dysfonctionnements de notre système national de planification.

En effet, les pays aux parcours de gouvernance et niveau d’évolution sociopolitique similaires aux nôtres ont subi de plein fouet les affres et tributs d’alternance cyclique d’états d’exception et de situations exceptionnelles qui ont marqué négativement et durablement les impacts des actions de développement.

Ainsi, et malgré la volonté affichée par les différents pouvoirs qui se sont succédé, d’emprunter les voies les meilleures pour assurer le développement du pays, le constat global et amer est celui d’une insatisfaction du système de planification économique et sociale qui a conduit à un développement insuffisant et déséquilibré du territoire national.

Contextualisation

A l’origine de cette problématique se trouve la mise en œuvre, jusque-là, de trois approches avec des intensités variables :

(i) L'approche sectorielle qui consiste en la distribution d'infrastructures et d'équipements spécifiques sur le territoire national. Cette approche est portée par les ministères qui visaient à couvrir le territoire national de services publics afin d’en faciliter l'accès aux populations (santé, éducation, eau potable, routes, appui aux régions déshéritées, etc.). Bien que cette approche soit longuement et largement suivie, elle n'a pas permis de surmonter les disparités régionales ; elle a même favorisé, selon les cas, des déséquilibres importants par une répartition peu équitable entre les différentes régions du pays et le creusement d’un écart significatif entre villes et campagnes. Sans méchanceté délibérée, on peut dire que la tentative de généralisation des services de base a disséminé la médiocrité ;

(ii) L'approche zonale qui consiste à déterminer des zones à vocation souffrant de handicaps divers pour y mener des activités compensatrices ou des zones à vocation disposant d'un potentiel pour y développer des activités pertinentes de valorisation d'aptitudes particulières ;

(iii) L'approche territoriale qui consiste à promouvoir le développement régional ou local à travers des projets de territoire ou plans de développement locaux (PDL/PDC). C'est une approche assez récente qui a fait son chemin avec la décentralisation, surtout avec l'appui des projets et programmes de développement, des ONG et des PTF. Cette approche territoriale qui a un caractère global, introduit véritablement la dimension spatiale dans le système national de planification car elle permettrait aux communes et aux régions d'animer le développement local et régional.

Le choix de l’une ou l’autre de ces approches n’obéissait pas toujours à une appréciation objective ou une approche évaluative. De ce fait, les actions de développement ont souvent ressemblé à des tâtonnements qui font répéter les mêmes erreurs et, parfois, les mêmes fautes.

En outre, une doctrine de l’exclusivement, voire férocement, macroéconomique a fait oublier les exigences de l’équité spatiale et de justice sociale. À cela s’était ajoutée, parfois à dessein, une ‘’culture de l’urgence’’ qui privilégiait les solutions palliatives à toute approche prospective ou démarche anticipative. Il est vrai qu’il est du devoir de l’État, non seulement de faire face aux situations d’urgence, mais plutôt d’anticiper pour les prévenir et, au besoin, y faire vigoureusement et résolument face comme c’est le cas pour cette exécrable COVID-19.

Cependant, étant par essence intemporel, l’État ne devait jamais se complaire dans une gestion à vue. L’État est, plutôt, une vision et des stratégies à l’échelle de générations. Le célèbre sociologue et philosophe français Edgar MORIN dit que « à force de sacrifier l’essentiel pour l’urgence, on finit par oublier l’urgence de l’essentiel ».

Ainsi, afin de résorber ou atténuer les disparités cumulatives et corriger les dysfonctionnements récurrents, résultants d’une longue période de planification désarticulée, il est d’une impérative nécessité de mettre à niveau notre système national de planification par la prise en compte de la dimension spatiale. Pour ce faire, nous devons formuler, illico presto, une politique nationale de l’aménagement du territoire et mettre en place les outils et référentiels nécessaires à son efficiente mise en œuvre.

C’est l’unique voie pour promouvoir le développement régional et local, harmonisé et durable, pour le bien-être des populations et l’équilibre du pays.

La politique nationale de l’aménagement du territoire (PNAT)

La PNAT aura pour objectif général la promotion d’un développement spatial équilibré et durable qui réduit les disparités inter et intra régionales en se basant sur les potentialités naturelles du pays, la promotion de pôles régionaux de développement, la réduction des déficits sociaux, la préservation de l’environnement et la capitalisation de dynamiques d’intégration régionale.

Elle pourrait partir, par exemple, de la définition de l’aménagement du territoire selon F. Choay et P. Merlin qui le considère comme étant « l’action et la pratique de disposer avec ordre, à travers l’espace d’un pays et dans une vision prospective, les hommes et leurs activités, les équipements et les moyens de communication (…) en prenant en compte les contraintes naturelles, humaines et économiques, voire stratégiques ».

La politique nationale d’aménagement du territoire aura donc à relever deux grands défis qui sont :

 Connaître, planifier, arbitrer et observer le territoire pour toute intervention ;

 Développer une pratique d’aménagement du territoire par la mise en place des cadres de cohérence spatiale des actions de développement.

Un diagnostic aussi exhaustif qu’objectif permettra de recenser les potentialités du territoire national et de faire ressortir les forces et les faiblesses là où elles se trouveraient. Ensuite, une analyse motivée et désintéressée permettra d’évaluer les expériences passées pour les capitaliser, tant en réussites éventuelles qu’en causes d’échecs avérés.

L’objectif de ce processus est d’aboutir à une vision du pays à l’horizon qui sera retenu, à la définition d’axes stratégiques pour concrétiser ladite vision, en plus d’un plan d’actions pour la mise en œuvre et la réalisation des objectifs fixés et l’atteinte des résultats escomptés.

Pour que le nouveau paradigme souhaité pour notre processus de développement nous fasse effectivement avancer, il est indispensable qu’il bénéficie : (i) d'une volonté politique forte, car l'aménagement du territoire exige une planification qui peut se révéler en contradiction avec des intérêts locaux, sous régionaux, nationaux et même internationaux ;

(ii) d'une capacité technique et financière à corriger, de façon systématique et systémique, les excès qui peuvent résulter du libre jeu des forces économiques du marché et qui ne sont pas, spontanément, favorables à l'égalité des chances sur le plan spatial ;

(iii) d'une volonté de promouvoir l'aménagement du territoire comme facteur d'équité régionale et de complémentarité au sein d'un territoire et par conséquent de développement harmonieux et durable de celui-ci, et...

(iv)... d'un souci de protection de l'environnement car les politiques d'aménagement se traduisent par la multiplication des activités et des infrastructures, d’où la nécessité de prendre en compte les dimensions environnementales au sens large afin d'assurer la pérennité des ressources naturelles.

Dans notre pays, tout ce qui est « Politique » est souvent perçu avec une connotation partisane. Pour éviter que les fondamentaux de l’aménagement du territoire ne soient liés à une mandature spécifique ou une gouvernance particulière, il n’est pas inutile de trouver une dénomination plus fédératrice. À titre d’exemple, notre voisin du nord, le Maroc, a opté pour « La charte nationale de l’aménagement du territoire et du développement durable ». Quelle que soit sa dénomination, notre politique nationale de l’aménagement du territoire devra refléter le consensus national. À cet effet, elle devra être formulée de façon participative, contributive et inclusive.

Les instruments et référentiels de la PNAT

Dans la PNAT et la loi qui s’en suivrait pour traduire sa substance en textes législatifs et règlementaires, les instruments techniques de planification devraient être bien hiérarchisés, du national jusqu’au local :

• Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) ;

• Schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT) ;

• Schéma local d’aménagement du territoire (SLAT).

Il va de soi que chaque type de schéma doit être en parfaite harmonie avec celui d’échelon supérieur ; le local avec le régional et celui-ci avec le national. Ceci dans le souci de ne point laisser de place au tâtonnement ou à l’improvisation, grâce à un meilleur maillage du territoire national par des actions plus cohérentes et une meilleure synergie.

Nous nous appesantirons sur le SNAT, compte tenu de son importance comme outil judicieux et nécessaire visant l'orientation des localisations et le contrôle de l'occupation du sol dans le cadre des différentes actions de développement de tout le pays. Il constitue ainsi un référentiel indispensable pour assurer les objectifs ci-après :

 une vision prospective du territoire national ;

 une cohérence des actions interministérielles ;

 l'équité dans la répartition spatiale en ce qui concerne les équipements socio-collectifs de base ;

 une optimisation des ressources ;

 une exploitation judicieuse des potentialités ;

 une meilleure répartition des fruits de la croissance.

Comme outil de visualisation des perspectives de développement du pays à long terme, le SNAT devrait donc être, à la fois, synthétique, prospectif et multisectoriel. Pour son élaboration, l’approche méthodologique participative et pluridisciplinaire est incontournable. C’est donc un cadre d’échanges pour la formulation de solutions consensuelles.

En principe, les départements ministériels spécialisés ne devraient éprouver aucune difficulté à s’inscrire dans ce cadre, puisque celui-ci est conçu à partir de leurs propres politiques. Les aménageurs n’ont pas à inventer les politiques sectorielles, qu’il s’agisse des transports, de la santé ou des institutions, etc... Leur tâche est d’assurer la traduction spatiale des politiques définies par les responsables, dans chaque département, et de procéder à des arbitrages pour résoudre d’éventuels conflits intersectoriels. Encore faut-il que ces politiques soient effectivement et clairement définies ; ce qui n’est pas toujours le cas.

Il y a souvent un amalgame entre les orientations globales qui sont claires, et les politiques sectorielles des différents départements qui restent souvent marquées par les formules du passé ; il y aura certainement des retards plus ou moins prononcés dans la mise à jour, et ce pendant une période d’adaptation aux nouveaux schémas.

Après des décennies de développement autocentré, avec tout ce que cela implique comme production de pratiques et de discours, on essayera, avec le SNAT, de passer rapidement à une option d’ouverture qui est, parfois, difficile à appréhender et qui conduira forcément un jour ou l’autre à la remise en cause de positions acquises. Il y aura à la fois des difficultés et des réticences à s’engager pleinement dans le nouveau contexte économique et parcours politique.

Cela dit, la confusion entre les options globales et leur traduction en politiques sectorielles constitue une donnée majeure pour la réflexion d’aménagement ; il conduit à concevoir un document qui ne se situe pas au niveau des projets, mais des problèmes territoriaux et des options générales pour les traiter, ce qui, au demeurant, est cohérent avec une démarche de long terme. Pour toutes ces raisons, il ne faut pas attendre du SNAT qu’il soit un document programmatique. Il ne prescrit pas, mais :

• il met en évidence les problèmes graves appelant des réponses urgentes et, de façon symétrique ;

• il souligne les points forts qui doivent servir de base aux actions de développement ;

• il propose des orientations dans une optique de cohérence de l’action publique.

La démarche pour le SNAT se définit selon deux axes, celui du temps et celui de l’espace :

1°) l’axe temporel : l’objectif est de tenir conjointement le long terme et l’immédiateté, la perspective et les urgences. On ne peut pas se cantonner à une projection à long terme sans préciser quels sont les points d’achoppement d’aujourd’hui et sans préciser quels sont les verrous qui doivent être levés sans délais. Urgence et long terme sont deux notions très complémentaires ; on peut définir l’urgence comme une situation telle que la poursuite de sa tendance ne permet plus de penser le long terme ;

2°) l’axe spatial : il s’agit de l’axe risques / potentialités. En effet dans le contexte national, les espaces se définissent à la fois par la charge de risques qu’ils comportent et par les potentiels de développement qu’ils recèlent. La cohérence spatiale dépendra, en dernière instance, de l’aptitude des pouvoirs publics à gérer conjointement les risques et les potentiels, à résorber ou du moins à atténuer les premiers, tout en impulsant les seconds.

L’objectif du SNAT, faut-il le préciser, n’est pas de présenter une image idyllique du pays repoussée aux décennies futures ; au contraire, il s’agit de montrer en priorité (i) les points durs, (ii) les dangers les plus criants ;(iii) et de souligner, en même temps, les points forts ; (iv) les lieux où des efforts importants méritent d’être déployés.

En tant que document d’orientation par lequel l’État affiche ses options politiques d’ensemble en matière d’aménagement et de développement du territoire, le SNAT décline les secteurs prioritaires et les espaces d’intervention nécessitant des efforts d’investissement et de promotion à moyen et long terme. Par rapport aux problèmes territoriaux identifiés, le SNAT devra hiérarchiser les priorités et distinguer entre ce qui est fondamental et ce qui est décisif, et ce qui relève du domaine du rattrapage, des urgences sectorielles et des urgences structurelles et spatiales.

Ce concept se traduit par une formule simple : « de chaque territoire selon ses potentialités économiques, à chaque territoire selon ses besoins sociaux ». À l’horizon qui sera défini, le SNAT formulera un certain nombre de propositions d’orientations aux niveaux spatial et sectoriel. Il s’agira de thématiques variées couvrant l’ensemble des besoins/potentialités qui auront résulté de l’analyse-diagnostic.

Les axes d’orientations et les thématiques prendront obligatoirement en compte les choix stratégiques contenus dans la Politique nationale d’aménagement du territoire (PNAT).

Les missions des instances chargées de la mise en œuvre de la PNAT, au niveau national, régional et local seront définies par la PNAT et la loi à laquelle elle donnerait naissance. La composition, l’organisation et le fonctionnement desdites instances seront précisés par les décrets d’application qui s’en suivraient. En complément du dispositif, il sera également créé un observatoire national de l’aménagement du territoire, chargé de déclencher des alertes, signaler les dépassements et prévenir les abus. Il devrait être suffisamment indépendant pour lui épargner toute promiscuité nuisible à sa crédibilité et son professionnalisme.

Quelques constats

Les services chargés de l’aménagement du territoire, au sens institutionnel, ont connu en 2007 un espoir de développement et d’épanouissement lorsqu’un Ministère fut dédié à l’aménagement du territoire et à la décentralisation. Cette approche, pourtant éclairée en raison de la complémentarité fonctionnelle entre ces deux missions, fut étouffée dans l’œuf. Depuis lors, la fonction de l’aménagement du territoire est tout au moins brumeuse. Au moins, la dénomination du département en charge de cette mission ne reflète pas la transversalité et la prépondérance de celle-ci.

Il va sans dire que l’habitat devrait s’opérer conformément à des schémas de développement et d’aménagement urbain (SDAU) et que le tout se fait dans un cadre d’aménagement global du territoire.

Ce n’est nullement une question de forme ou de jeux de mots, mais plus encore une question de fond à travers la force du sens et de la signification du message que transmettrait une hiérarchisation logique des missions.

Quelle que soit sa dénomination, le Ministère chargé de l’Aménagement du territoire est censé être investi d'une mission transversale et ne devrait pas demeurer enchevêtré dans les Gazras (Squats) et leurs interférences (Moudakhalat), et absorbé par des constructions que l’Agence qui lui a été récemment rattachée saurait, sans doute, convenablement implémenter. La mission de cet important département doit être redéfinie avec plus de précision pour qu’il puisse mettre en place et faire respecter les cadres de cohérence indispensables à l’harmonisation des actions de développement, ainsi que des structures de coordination, d’arbitrage et de contrôle.

Rien que nous éviter de casser et fragiliser une portion bitumée de route ou de voirie, dont le coût moyen au km serait de l’ordre de 15 millions de nos valeureuses nouvelles Ouguiyas, serait une action de grande utilité publique. La loi d’orientation 2010-001 du 07 janvier 2010 relative à l’aménagement du territoire gagnerait à être revue, de préférence après la formulation de la PNAT. À titre d’exemple, elle fait référence à ce qu’elle appelle « la politique nationale de l’aménagement du territoire », au moment où celle-ci, à ma connaissance, n’a pas encore été formulée. Elle fait également référence au Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) sans que celui-ci soit disponible ou en perspective de l’être, comme s’y réfèrent les textes définissant les attributions des conseils régionaux institués en 2019.

Des termes de référence pour l’élaboration du SNAT semblent avoir été élaborés, en version provisoire, en juillet 2008 par Messieurs Sylli Gandega et Chouaib Ould Abdellahi. Ce document de qualité appréciable et au contenu actualisable peu être sorti de la dormance et mis à contribution pour lancer le processus d’élaboration du SNAT.

Corollaire

La question existentielle que nous devons perpétuellement nous efforcer de nous poser est "Quelle Mauritanie allons-nous léguer à nos petits-enfants et à leur descendance ?".

Pour nous inciter à trouver une réponse à cette cruciale interrogation, je n’ai trouvé plus éloquent que la citation du célèbre chroniqueur, artiste et humoriste belge Philippe GELUCK « il n’y a qu’un seul passé et il n’existe qu’un seul présent, par contre il y’a une multitude de futurs, mais seul l’un d’eux se réalise ». Il nous revient donc de choisir, dès à présent, le nôtre.

Debellahi ABDEL JELIL

Nouakchott le 19/09/21