Il est des débats dont la répétition finit par être plus significative que leur contenu. Celui du « troisième mandat » appartient, en Mauritanie, à cette catégorie. À intervalles réguliers, quelques voix le remettent en circulation, comme si la permanence d’une interrogation pouvait finir par modifier la clarté d’une règle. Or, en matière constitutionnelle, la répétition d’une hypothèse ne lui confère aucune force juridique.

La question a d’ailleurs été remarquablement éclairée par la doctrine mauritanienne. Les analyses du regretté professeur Ahmed Salem Ould Boubout, puis celles de Mohamed Mahmoud Ould Mohamed Salah, ont montré la cohérence du dispositif issu de la révision de 2006.

Il ne s’agit pas d’une disposition isolée que l’on pourrait détacher de l’économie générale du texte. Les articles 28, 29 et 99 forment un ensemble : limitation du renouvellement du mandat, serment présidentiel et intangibilité constitutionnelle se répondent et se renforcent.

L’article 28 dispose que le président de la République n’est rééligible qu’une seule fois. L’article 99 soustrait à la procédure de révision le principe de l’alternance démocratique et son corollaire, la limitation de la durée et du renouvellement du mandat. Enfin, l’article 29 donne à cette architecture une force particulière : le président jure de ne prendre ni soutenir, directement ou indirectement, aucune initiative susceptible de conduire à la révision de ces dispositions.

On peut discuter de l’opportunité politique d’une Constitution. On peut souhaiter réformer nombre de ses institutions. On peut même, dans l’ordre de la théorie constitutionnelle, débattre de la légitimité des clauses dites d’éternité. Mais tant que la Constitution demeure la Constitution, ceux qui exercent le pouvoir sont les premiers tenus de s’y soumettre.

C’est une idée élémentaire, mais décisive. L’État de droit ne consiste pas seulement à imposer des règles aux gouvernés. Il commence lorsque les gouvernants acceptent que certaines règles s’imposent à eux précisément au moment où ils disposeraient des moyens politiques de les contourner. La véritable force d’une Constitution se mesure moins lorsque tout le monde trouve avantage à la respecter que lorsqu’elle interdit au pouvoir ce que le pouvoir pourrait être tenté de faire.

L’histoire politique récente du continent africain donne à cette exigence une gravité particulière. Elle montre surtout que toucher aux règles de succession au pouvoir au nom de la stabilité produit souvent l’effet exactement inverse.

Au Niger, Mamadou Tandja, après avoir entrepris en 2009 de prolonger son pouvoir au-delà des limites constitutionnelles, fut renversé par un coup d’État en février 2010. Au Burkina Faso, Blaise Compaoré, après vingt-sept années à la tête du pays, voulut en octobre 2014 modifier la Constitution afin de pouvoir se représenter : quelques jours de soulèvement populaire suffirent à emporter un régime que sa longévité pouvait faire croire inexpugnable.

Au Burundi, la candidature de Pierre Nkurunziza à un troisième mandat en 2015 plongea le pays dans une crise politique et sécuritaire profonde, accompagnée d’une tentative de coup d’État. En Guinée, enfin, Alpha Condé obtint en octobre 2020 un troisième mandat après l’adoption d’une nouvelle Constitution ; moins d’un an plus tard, le 5 septembre 2021, il était renversé par l’armée.

Ces expériences ne signifient évidemment pas qu’une violation ou un contournement des limitations de mandat légitime l’intervention militaire. Ce serait tirer de l’histoire la leçon exactement contraire à celle qu’elle enseigne. Elles montrent plutôt qu’en fragilisant eux-mêmes les règles de transmission du pouvoir, les gouvernants ouvrent un espace dangereux dans lequel la rue, les rapports de force et parfois les armes prétendent à nouveau arbitrer ce que la Constitution devait précisément régler.

La Mauritanie aurait intérêt à méditer ces précédents sans attendre d’avoir à en éprouver les soubresauts. Elle connaît trop bien le prix des ruptures institutionnelles pour traiter légèrement ce qui touche aux mécanismes de l’alternance.

D’autant que le président Mohamed Ould Cheikh El Ghazouani est généralement présenté comme un homme de consensus, davantage porté vers l’apaisement que vers la confrontation, et qu’il possède désormais suffisamment d’expérience de l’État pour tirer de ces précédents une leçon qui dépasse les hommes et les circonstances : la stabilité se préserve mieux par la solidité des règles et la sérénité de leur application que par leur remise en cause au bénéfice d’une conjoncture.

LA CONSTITUTION N’A PAS BESOIN D’ÊTRE COMMENTÉE CHAQUE MATIN

Il serait cependant peu souhaitable que le président de la République soit conduit à répondre personnellement, à chaque résurgence de cette controverse, à la question de savoir s’il sollicitera ou non un mandat supplémentaire. Ce serait, paradoxalement, accorder une importance politique excessive à une question que le droit a précisément voulu soustraire aux conjonctures politiques.

La meilleure réponse présidentielle est ici la Constitution elle-même.

Le chef de l’État peut rappeler, avec sobriété, qu’il existe une Loi fondamentale, qu’il en est le gardien et qu’il a prêté serment de la respecter. Il n’a nul besoin d’ajouter à la force du texte celle d’une promesse personnelle. Ce serait même amoindrir, d’une certaine manière, la portée institutionnelle de la règle : comme si ce qui relève du droit dépendait encore de la volonté d’un homme.

Un président ne devrait pas avoir à promettre qu’il respectera la Constitution. Il doit la respecter.

Cette distinction n’est pas purement formelle. Dans un État de droit, la parole personnelle du chef de l’État ne saurait devenir la garantie d’une disposition que la Constitution garantit déjà. Autrement, on substituerait insensiblement la confiance dans l’homme à la confiance dans la règle. Or tout l’effort du constitutionnalisme moderne consiste précisément à accomplir le mouvement inverse.

Cette retenue présente également une vertu politique. Une déclaration trop précoce et trop personnelle sur l’après-2029 risquerait de déplacer prématurément le centre de gravité du pouvoir. Dans tout régime présidentiel ou fortement présidentialisé, l’annonce trop anticipée du départ ouvre presque mécaniquement la saison des successions. Les ambitions se déclarent, les fidélités deviennent conditionnelles, l’administration regarde vers demain et les acteurs économiques comme politiques commencent à calculer en fonction de celui qui pourrait venir plutôt que de celui qui gouverne.

Les Américains ont donné un nom assez expressif à ce phénomène : le lame duck. La limitation constitutionnelle des mandats rend certes inévitable, à terme, une phase de transition. Mais rien n’oblige un chef de l’État à l’anticiper artificiellement en transformant plusieurs années utiles de gouvernement en longue cérémonie d’adieu.

Il existe ici une ligne de crête qu’un président expérimenté peut parfaitement tenir : ne créer aucune ambiguïté sur son respect de la Constitution, mais ne pas davantage laisser la question de sa succession absorber prématurément le temps politique.

La position la plus institutionnelle serait donc aussi la plus simple : « La Constitution est claire. J’ai prêté serment de la respecter. Mon devoir est de gouverner. »

Puis revenir au gouvernement du pays.

LE VRAI SUJET EST AILLEURS

Car la question essentielle n’est probablement pas de savoir comment prolonger un pouvoir. Elle est de savoir ce que l’on en fait pendant le temps que la Constitution lui accorde.

C’est ici que commence la responsabilité historique.

La Mauritanie n’a pas besoin d’une nouvelle querelle institutionnelle. Elle a besoin d’institutions qui fonctionnent. Elle a besoin d’une administration dans laquelle la compétence l’emporte progressivement sur l’allégeance ; d’une justice dont l’indépendance ne soit pas seulement proclamée ; d’un Parlement capable d’exercer réellement ses fonctions de contrôle ; d’une gestion plus transparente des ressources publiques ; d’une concurrence économique qui ne soit pas faussée par la proximité avec le pouvoir ; d’une égalité des citoyens devant l’État qui cesse d’être une simple formule constitutionnelle.

La bonne gouvernance n’est pas un supplément moral de l’action publique. Dans un État encore marqué par la personnalisation du pouvoir et la fragilité de certains contrepoids, elle est une politique de stabilité.

Il est toujours tentant, dans les systèmes où l’exécutif domine, de rechercher la continuité dans la permanence d’un homme. C’est pourtant une illusion dangereuse. La véritable continuité est celle des institutions. Un État est d’autant plus stable qu’un changement à son sommet n’entraîne ni panique administrative, ni redistribution générale des positions, ni remise à zéro des politiques publiques.

C’est peut-être là que se trouve le chantier le plus important des prochaines années.

Le professeur Mohamed Mahmoud Ould Mohamed Salah faisait observer, dès 2019, que le problème mauritanien ne résidait pas nécessairement dans l’existence d’une présidence forte. Un État confronté à des contraintes sécuritaires, sociales et régionales considérables peut avoir besoin d’un exécutif disposant d’une réelle capacité d’action. Mais une présidence forte n’implique pas un État faible. Toute la question est là.

Il faut des contre-pouvoirs vivants, une justice crédible, une administration professionnelle et des règles suffisamment solides pour que le fonctionnement de l’État dépende de moins en moins des qualités ou des défauts de celui qui l’occupe momentanément.

C’est la différence entre l’homme fort et l’État fort. Le premier concentre. Le second organise. Le premier rend les institutions dépendantes de sa présence. Le second les rend capables de lui survivre.

L’HÉRITAGE LE PLUS DIFFICILE

Il existe une conception assez pauvre de l’héritage politique qui consiste à compter les routes, les bâtiments, les ports, les barrages ou les milliards investis. Ces réalisations comptent. Mais les ouvrages vieillissent et les conjonctures économiques passent. Les institutions, lorsqu’elles sont solides, structurent plusieurs générations.

L’héritage majeur d’un président arrivé au terme constitutionnel de son pouvoir peut précisément être de rendre banal ce qui fut longtemps exceptionnel : partir parce que la règle le prévoit, sans crise, sans manipulation juridique et sans drame.

Pour la Mauritanie, ce ne serait pas un détail de calendrier. Ce serait une étape de maturation politique.

Dans un pays dont l’histoire a longtemps été rythmée par les coups d’État, les ruptures institutionnelles et la personnalisation de la fonction présidentielle, une succession constitutionnelle ordonnée n’est pas un événement mineur. Elle crée un précédent. Puis, si le précédent est répété, une pratique. Et lorsque cette pratique finit par être considérée comme normale, presque ennuyeuse, elle devient une institution au sens le plus profond du terme.

Le progrès institutionnel commence souvent lorsque l’événement exceptionnel cesse précisément d’être un événement.

Les institutions ne vivent pas seulement des textes. Elles vivent des précédents que les hommes acceptent de créer, quelquefois contre leurs intérêts immédiats.

George Washington l’avait compris lorsqu’il renonça volontairement à un troisième mandat alors même que rien, dans la Constitution américaine de son époque, ne le lui interdisait. L’importance de son geste ne résidait pas dans son retrait personnel, mais dans le précédent qu’il établissait : la magistrature suprême devait rester une fonction temporairement confiée à un homme, non une possession dont celui-ci disposerait jusqu’à ce que les circonstances l’en chassent.

La Mauritanie dispose aujourd’hui de quelque chose de plus contraignant qu’un précédent : elle dispose d’un texte, complété par un serment dont la solennité a précisément pour objet de soustraire la question à l’opportunité du moment.

Il faut le laisser produire ses effets.

Et c’est peut-être là que peut se situer l’un des héritages les plus importants du président Ghazouani. Non pas simplement respecter une limitation parce qu’elle existe, mais contribuer à faire de son respect une norme définitivement intériorisée par le système politique mauritanien. Après lui, la question d’un troisième mandat devrait idéalement paraître aussi incongrue que celle de savoir si une élection peut être supprimée parce que son résultat demeure incertain.

À ce niveau, le respect de la Constitution cesse d’être seulement une obligation juridique. Il devient un acte de construction de l’État.

GOUVERNER JUSQU’AU DERNIER JOUR

Respecter la limitation des mandats ne signifie donc nullement accepter une présidence diminuée. Jusqu’au dernier jour de son mandat, un président constitutionnel possède l’intégralité des compétences que lui confère la Constitution. La perspective normale de l’alternance n’affaiblit pas son autorité ; elle en définit la légitimité.

La meilleure manière d’éviter le syndrome du lame duck n’est donc ni de nier l’échéance constitutionnelle ni d’entretenir artificiellement le doute à son sujet. Elle consiste à maintenir l’initiative politique.

Réformer. Arbitrer. Moderniser l’administration. Renforcer la justice. Améliorer la transparence. Assainir les règles de la concurrence. Préparer les transformations économiques. Élargir les possibilités d’ascension sociale. Consolider l’unité nationale. Et surtout faire en sorte que l’État fonctionne progressivement selon des règles impersonnelles plutôt que selon les rapports personnels avec son sommet.

Un pouvoir qui sait qu’il est limité dans le temps devrait gouverner avec davantage d’urgence, non avec moins d’autorité.

Le président Ghazouani dispose encore de la possibilité de transformer la question que certains voudraient réduire à celle de son maintien personnel en une question beaucoup plus ambitieuse : quel État laisser derrière lui ?

C’est au fond la seule interrogation digne d’un second mandat.

Sera-t-il possible, à son terme, de dire que la justice est plus crédible qu’elle ne l’était à son commencement ? Que l’administration sélectionne mieux les compétences ? Que la puissance publique se soumet davantage à la règle ? Que les ressources nationales sont gérées avec plus de transparence ? Que les citoyens se sentent plus égaux devant l’État ? Que les institutions sont suffisamment robustes pour que la succession présidentielle ne soit plus vécue comme un moment d’incertitude existentielle ?

Ces questions valent davantage qu’une année ou qu’un mandat de plus.

La grandeur politique ne consiste pas toujours à durer. Elle peut consister à rendre sa propre prolongation inutile.

Un président qui laisserait derrière lui une administration plus professionnelle, une justice plus indépendante, des finances publiques plus transparentes, des contre-pouvoirs plus crédibles et une alternance constitutionnelle paisible laisserait quelque chose de plus rare qu’un mandat supplémentaire : un État moins dépendant de celui qui le préside.

Et peut-être est-ce finalement le critère le plus exigeant du pouvoir : non pas combien de temps un homme l’a conservé, mais dans quel état il a laissé les institutions lorsqu’est venu le moment de le transmettre.